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新葡亰平台游戏网址:论行政执法中信赖保护原则的适用

发布时间:2019-06-18 16:48:14 浏览次数:

贺菲

随着社会主义法治建设的不断发展及法治观念的不断增强,人们对社会诚信(包括政府诚信)的呼唤已经成为社会舆论和社会思潮的最强音。诚信原则是现代法治国家的必然原则,也是改革传统国家行政模式的必然要求。法治国家的建设包含行政法治建设,这就决定了在法治建设中必须建立诚信政府、责任政府和依法行政的政府。因此,在行政执法中确立信赖保护原则就成为了一种需要和必然。我国的信赖保护原则起步较晚,2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》首次将其规定为行政许可的基本原则。对于信赖保护原则,不仅要加强立法上的构建,而且要从行政上、司法上保障它在现实生活中真正的施行。反观我国的行政管理实践,与信赖保护原则的要求尚有差距。本文将从三部分论述行政执法中信赖保护原则的适用,并创造性地对信赖保护原则适用中的问题进行分析并提出完善的方法。

一、信赖保护原则的一般理论

(一)信赖保护原则的内涵

行政法上的信赖保护原则是指在现代法治国家或法治国家的建设中,当行政相对人对行政主体作出的授益性行政行为产生信赖时,行政主体不得任意撤销、变更、废止该行为,否则为了平衡个人利益与公众利益,实现实质行政法治,行政主体必须给予行政相对人以一定的补偿,以弥补行政相对人的信赖损失。信赖保护原则的内涵主要包括以下几个方面:

1.信赖保护原则在行政法上确定的目的是为了防止行政权力的不当行使和滥用,进而达到保护公民、法人、和其他组织的合法权益的目的。通常行政主体在作出一定的行政行为时,会确保该行政行为的稳定性,不会朝令夕改。行政相对人正是基于这样的信赖才会采取相应的行为。但是当行政行为存在违法或其他不合理的因素时,便有可能对行政相对人的利益造成损害。信赖保护原则就是对这一问题的积极回应。

2.信赖保护原则与行政行为的撤销、变更、废止密切联系,信赖的客体是行政行为中的不变性因素。行政行为具有公定力、确定力、执行力,行政行为一旦作出便对行政主体、行政相对人具有约束力。对行政主体来说,不能朝令夕改,对于行政相对人来说,要服从、尊重行政主体作出的行政行为。无论行政行为是否合法,在未经合法程序撤销、变更、废止该行政行为之前,都推定该行政行为是合法的,行政相对人有理由对该行政行为产生合理的信赖利益,该信赖利益应当得到保护。

3.信赖保护原则的客体是行政相对人的合理信赖利益,对信赖保护原则的适用不是毫无限制的。在行政管理过程中,行政主体基于政策、法律的变更,或是客观情况的变化对以前作出的行政行为会进行调整,对行政相对人的合理利益给与补偿,但是该原则的适用不是无限制的。信赖保护原则只保护行政相对人正当的信赖利益,补偿不应超过信赖利益,包括既得利益和期待利益。

(二)行政法上信赖保护原则的法理依据

关于信赖保护原则的理论依据,主要有一下几种说法:

1.诚实信用说

民法上的诚实信用原则和行政法上的信赖保护员则有密切的联系。在民法中,诚实信用原则被看做是帝王条款,它要求自然人、法人、和其他组织在民事活动中不欺诈、讲诚信、不损害他人的合法利益。诚实信用原则在私法领域有着很高的地位,支配着私法领域内的一切活动。诚实信用说主张信赖保护原则源于民法上的诚实信用原则。日本盐野宏教授就认为:“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则,是将私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况”。另外,肖金明教授主编的《行政许可要论》也提到“私法领域的诚信原则被引入了公法领域,并逐渐受到越来越多的重视。甚至有学者认为:“苟无诚信原则,则民主宪政将无法实行,故诚信为行使一切行政权之准则。”但是诚实信用原则毕竟是私法上的法律原则,对于其是否可以引用到行政法领域尚有争议。笔者认为行政法上的信赖保护员则源于民法上的诚实信用原则的说法欠妥。诚实信用原则要求当事人双方讲诚信,善意而为,但是信赖保护原则主要是约束行政主体所做出的行政行为,在适用主体上二者并不完全重合,诚实信用原则无法完全包含信赖保护原则,而且二者在行政过程中适用的时间也不同,诚实信用原则主要是在行政管理过程中行政主体作出行政行为时适用,而信赖保护员则主要适用于行政主体撤销、变更、废止过程中、主要适用于行政法律关系变更过程中。

2.基本权利保障说

该说法认为信赖保护原则确立是为了保护公民的基本权利,免受行政权力的干扰和侵犯。有学者认为宪法上的自由权是信赖保护原则的基础,以德国学者为代表。该学者认为,自由权是指个人能实现其个人行为,国家对个人意愿不能随意干涉,公权力要保障个人实现其个人行为。也有学者认为《德国基本法》上的财产保障权才是信赖保护原则的宪法基础。该学者认为无论行政相对人是通过何种方式取得利益,行政主体都可以通过财产权保障和补偿的方式予以补偿,所以可以通过财产权保障行政相对人的信赖利益。由此可见,财产保障权是信赖保护原则的权利基础。

由此可见对信赖保护原则的基本权利说法不一,有学者认为是人格自由权,有学者认为是财产保障权。但是如果说是人格自由权,宪法保障的是个人的合法权利,对于其违法行为是否同样适用于人格自由权予以保护显然存在疑问;对于强调财产保障权,不是所有的损失都可以通过财产的方式得到补偿,对于一些非财产利益显然不能保障财产权来弥补行政相对人的信赖损失。所以认为基本权利是信赖保护原则的宪法基础有待商榷。

3.法的安定说

法的安定性包括两方面:第一,法律本身的安定性,即法律规范必须是确定的,不能含义模糊,不能内容矛盾,这样才能发挥法律规范的指引作用。第二,法律实施的安定性,即法律不能朝令夕改,法律制定后必须具有稳定性和可靠性,国家不能随便的更改而使法律处于不确定状态,法律的溯及力被限制。法的安定性说主张信赖保护原则得以确立就是为了维护法律的安定性。正是“本于法的安定性,行政行为须具有可预见和可预测性,人民预先知其所遵循,故人民因信赖行政行为所生之损害应予以保护”。

但是有学者对法的安定性不应作为信赖保护原则的理论基础。该学者认为,首先,二者强调的重点不同,法的安定性着重强调法律状态稳定时的要求,而信赖保护原则则强调法律状态发生变更时的要求。其次,二者的价值取向不同,法律的安定性具有中立性,强调法的安定性可能对行政相对人有利,也可能对行政相对人不利。而信赖保护原则旨在保护相对人的利益,必然有利于相对人。因此,吧信赖保护原则归于法的安定说不是很合理。

4.法治国原理说

法治国理念是宪法的一项基本原则,它要求依法行政、合理行政、比例原则,不仅要达到形式上的法治,还要有实质法治,而信赖保护原则就是要确保行政法上的实质法治。信赖保护基于保护行政相对人的信赖利益,以实现个案中的实质正义为目的。

然而,法治国原则的范围太广,无法从实质上得出信赖保护原则的法理基础,只能说是法治国原则也应考虑信赖保护原则思想。

二、信赖保护原则在我国行政执法适用中存在问题

(一)行政许可法中缺乏对信赖保护原则的全面规定

2004年7月1日实施的《中华人民共和国行政许可法》,其中第8条规定:“公民,法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律,法规,规章修改或废止,或者准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民,法人或其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”由此可见,信赖保护原则作为行政法上的一项基本原则其首次在法制层面上被确立下来是在行政许可适用中。

行政许可范围广,情况复杂,行政行为受各种因素影响,行政主体在作出一项行政许可后,可能会基于客观情况的瞬息万变和政策的改变而撤销、变更、废止该许可,这就需要信赖保护原则的约束,防止对个人利益的过度侵害。

但是在《行政许可法》中存在着很多因素限制信赖保护原则的作用。首先,《行政许可法》规定行政主体可以撤销或注销行政许可,但是这些监督方式并没有将信赖保护原则纳入其中,使得信赖保护原则缺乏实际运用的法律基础。其次,《行政许可法》并没有区分可撤销的行政许可与无效的行政许可,而这两者存在本质区别,使得信赖保护原则在行政许可实际运用中容易混淆。再次,《行政许可法》并没有对“公共利益”进行具体规定,使得行政权力界限的模糊性,这样行政机关在行政许可中自由裁量的权力过大,不利于保护相对人的合法权益。最后,信赖保护原则的方式只有财产保护一种,虽然适用范围很广,但是使得一些用财产保护难以保护的信赖利益受到损失。

(二)信赖保护原则在行政指导中难以得到落实

行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态基于善意而向行政相对人提出的不具强制力的建议和指导。行政机关在行政管理过程中有着信息、技术、以及政策规范的优势,其所发出的指导或提供的咨询信息往往成为相对人信赖的基础。但是,行政指导与行政行为不同,行政指导虽简便实用,但因其不具有强制性,不具有可诉性,被恣意滥用的危险性更高。行政机关以其非权力性以及服从的任意性为口实,可以从容地介入经济和市民的生活内部,造成的负面影响可能更为严重。因此,作为行政基本一般原则,信赖保护原则可以更好地发挥对行政指导的控制和约束机能。

但是另一方面,行政指导比较松散并且不具有强制力,我国规范行政指导的法律规范又很少,而行政指导有不具有可诉性,如果行政机关任意发布行政指导,则行政相对人的权益很难得到保障,使得信赖保护原则在行政指导中难以有实际落实的基础。再加上国家行政工作人员的法治素养程度不一,难保会有素质低的人员利用行政指导损害公民权益,在这种情况下,如果公民信赖行政指导导致其权益受损,将很难保证行政相对人的信赖利益得到补偿。

(三)对信赖损失的行政补偿标准不明确

我国立法并没有规定行政补偿的标准,使得在实践中,对于行政补偿是部分补偿还是全部补偿,是补偿实际损失还是补偿期待利益损失存在很大争议。同时,我国关于行政补偿的规定都是散见于一些效力层次不同的行政法律规范中,并没有一部完整的行政补偿法,对于补偿范围、标准、途径均没有统一的规定。虽然在《行政许可法》第8条中涉及到行政补偿,但是这一条规定仍是存在不足之处:一方面,在补偿标准上没有明确,仅仅是规定依法给予补偿,但是相关的法律却没有规定,使得在实践中缺乏可操作性;另一方面,一方面,在补偿对象上,它只限于授益性行政行为的废止,对授益性行政行为的撤消是不适用的。

行政行为因为所依据的法律、法规修改、变更、废止或由于实施行政行为所依据的客观情况发生变更需废止行政行为,由此给公民、法人或其他组织造成损失的,行政机关应当依法给予补偿。行政补偿作为一种利益平衡机制,在协调行政主体之间的利益关系中的作用举足轻重,行政行为在被撤销、废止、变更时,对相对人的利益损失应当进行补偿,但是这些缺陷使得行政补偿难以得到具体落实。

三、完善我国行政执法中信赖保护原则

虽然信赖保护原则在我国已经被纳入到法制建设层面,但是相对于世界的广泛运用来说,我国的行政法上的信赖保护原则仍需要进一步完善,不仅局限在一部《行政许可法》中,还要确立其在整个行政法中的地位,指导行政立法和行政实践。

(一)补全行政许可法中关于信赖保护原则的规定

世界上很多国家都把信赖保护原则确立为行政法的基本原则,有些国家甚至把它确立为宪法原则,虽然我国《行政许可法》已经把信赖保护原则确立为一项原则,但是还需要在更高位阶上确立信赖保护原则的地位,确立其行政法的基本原则地位。通过立法来更好地指导行政机关诚信执法,建立诚信政府。

首先要完善《行政许可法》中的相关规定,明确“可撤销的行政行为”和“无效的行政行为”。对于可撤销的行政行为要规定相应的时间,不能随意撤销,只有经过一定的时间后,在综合考量相对人的信赖利益和行政管理目标后在进行选择。对于无效的行政行为,由于自始至终无效,对于相对人的利益损失更大,所以不仅要对行政机关事前进行监督,还要在事后对行政相对人进行补偿,以确保信赖利益的满足。

同时在行政许可中还要明确“公共利益”的界限,把公共利益的含义具体化,严格限制行政机关打着公共利益的幌子损害相对人的信赖利益,限制行政权力的滥用。还有,在行政许可领域中要扩大行政许可中信赖保护的方式,不再局限于财产保护一种方式,存续保护与财产保护并存,使公共利益和私人利益同时兼顾。信赖保护原则既适用于抽象的行政行为,也适用于具体的行政行为领域中。

(二)通过司法保障行政指导中相对人的信赖利益

良法得益于良好的执行,信赖保护原则作为行政法上的一项基本原则,具有抽象性、概括性,没有行政执法实践,信赖保护原则就等同于一纸空文。但是在行政指导中,行政机关扮演的是服务者的身份,其作出的行政指导不具有强制力,也就不存在执行的问题。对于在行政指导中相对人的信赖利益受损的问题,可以通过完善司法保障来加强行政机关的信赖保护意识。

司法救济是相对人权利救济的最后途径,也是最重要的途径。要确保其他规范性文件得到有效监督。信赖保护的范围既包括相对人对具体行政行为的信赖,也包括对抽象行政行为的信赖。在抽象行政行为中,对于行政立法的司法审查,由于涉及违宪审查问题,我们在此不作讨论,这里仅涉及其他规范性文件的司法审查问题。如何建立起有效的司法审查制度,从而对其他规范性文件进行监督,是当前我国法治建设的一个重要问题,对此学术界提出了多种制度构想,无论采取哪种方案,都必须妥善解决如下问题:行政规范性文件必须能够得到有效监督,不得侵害当事人的信赖利益。通过司法审查,溯及既往或以其他方式损害相对人信赖利益的规范性文件将不能生效或失去效力,这就从规范层面解决了相对人的信赖保护问题。

(三)立法明确信赖损失的行政补偿标准

首先,我国行政补偿制度主要体现在1950年的《城市郊区土地改革条例》、1953年的《关于国家建设征用土地办法》、1982年的《城镇建房用地管理条例》、1986年的《土地管理法》、1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、2004年的《行政许可法》等,不难看出,在信赖损失的行政补偿方面我国虽然存在为数众多的法律规范,但是这些规范文件普遍存在立法位阶低。因此健全信赖损失的补偿标准的首要任务就提高立法位阶。

其次,由于我国没有制定统一的行政补偿法,也没有对行政补偿的标准作统一的规定,使得相对人不能全面维护自己的信赖利益。要解决这个问题,就要完善行政补偿的相关规定,立法统一行政补偿的标准、补偿范围、补偿途径,建立健全行政补偿规则。对于补偿原则,我国长期以来一直适用适当补偿原则,但是随着我国经济的发展,以及对个人合法权益的重视,对于行政机关的任何违法行为对相对人造成损失的都应该进行全面补偿,补偿标准应该是客观存在的、相对人实际损失的利益。此外,行政机关也要自觉履行行政承诺,自觉接受行政惯例的约束以及司法机关对同样的行政案例同样裁判并维护行政裁判的既判力。

 

(贺菲 盘锦市盘山县人民法院  科员 干事)

 

 

 

 

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